Ваш браузер устарел. Рекомендуем обновить его до последней версии.

 Отдельные публикации 

 

 «Основы стратегического планирования Российской Федерации».

 [Монография - М., ИД "Наука", 2013. -302 с.]

обложка книги,2013

 

 

 

«Роль финансовых инструментов в стратегическом развитии государства». 

[Монография - М., 2011. - 168 c.]

2011

 

 

Стратегическое государственное планирование в России».

[Монография - М., 2010. -175 с.]

обложка книги,2010

Смирнова

Ольга

Олеговна

Персональный сайт

  • ОПУБЛИКОВАНО: Смирнова О.О. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. // Власть и управление на Востоке России. - 2011. - №4 (57). – с. 163-170
  • СКАН. ПУБЛИКАЦИИ: (Скан.статьи).
  • ССЫЛКА НА СТРАНИЦУ ЖУРНАЛА: http://www.dvags.ru/index.php?page=rio4&rc=rio 
  • © Смирнова О.О. При использовании материалов ссылка на источник обязательна. Авторские права защищены.



Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации


Смирнова О.О.


Система стратегического государственного планирования является важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности экономики и национальной безопасности страны. Стратегическое планирование обеспечивает формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональной власти, реализацию крупномасштабных задач, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу.

Безусловно, перечень вопросов охватываемых темой «стратегическое планирование в Российской Федерации» это и вопросы формирования бюджета, и реализация приоритетных национальных проектов. А значит к основополагающим в планировании относятся такие документы программного характера и бюджетного планирования как Бюджетное послание Президента Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития; основные направления бюджетной и налоговой политики, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, др.

Рассмотрим вопрос нормативной правовой базы стратегического планирования в Российской Федерации и практику разработки и согласования стратегических документов.

Нормативно-правовая база по вопросу государственного планирования не обширна: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», другие нормативные правовые акты большей частью касающиеся разработки планов и прогнозов на среднесрочную перспективу или имеющие пограммный характер.

Указ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» является единственным, а поэтому - основным методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровне.

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" определяет следующий перечень и порядок разработки документов.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. На основе прогноза на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку концепции соци¬ально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу.

В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректи¬руется.

Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание Президента, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе прогноз социально-экономического развития на предстоящий год .

Среднесрочное планирование и прогнозирование в Российской Федерации


Проанализируем, какие документы среднесрочного планирования разрабатывались и утверждались в соответствии с указанным федеральным законом за последнее десятилетие. В период с 2000 года были разработаны следующие программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу:

• в 2001 году утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)

• в 2003 году - Программа социально-экономического развития РФ на

среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) , • в 2006 году - Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) . После 2008 года программы программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу в Российской Федерации не разрабатываются. Также были разработаны планы действий:

• в 2002 году - План действий Правительства РФ по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы ) ;

• в 2004 году - Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) ;

• в 2007 году - План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) ;

• в 2008 году - План действий Правительства РФ по реализации в 2008 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) .

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации


Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года №1010, Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Показатели прогноза социально-экономического развития должны использоваться для оценки и планирования показателей результатов, планирования объемов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, для оценки и планирования объемов поступлений доходов в бюджет по администрируемым платежам, для составления бюджетов программ и непрограммной деятельности, а также для обоснования результативности бюджетных расходов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации", сценарные условия и основные параметры прогноза представляются в Правительство Российской Федерации не позднее чем за 3 месяца до дня внесения Правительством Российской Федерации на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а прогноз представляется в Правительство Российской Федерации не позднее чем за 3 недели до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Однако, в 2010 году Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов не мог служить основой для формирования бюджета РФ, т.к. представлен был позже бюджета РФ на 2011 год.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов разработан на основе сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, одобренных Правительством Российской Федерации, с учетом задач, обозначенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года и Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012 - 2014 гг., а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации. В прогнозе учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе-июле 2011 г., а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банка России.

Прослеживается системный разрыв между долгосрочными документами планирования – концепциями, доктринами, стратегиями и среднесрочными документами. Не реализуется система документов, последовательность их разработки и преемственность, определенная федеральным законодательством: как федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах..», так и Бюджетным Кодексом Российской Федерации, в котором закреплено, что составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики , а составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год .

Также необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» (ст.10) планирование осуществляется на долгосрочную (10-20 лет), среднесрочную (5-10 лет) и краткосрочную (3-5 лет). Однако все современные документы среднесрочного планирования по сути являются документами краткосрочного планирования с горизонтом не более 3-х лет.

Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации


Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р о программе социально – экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) определена разработка Стратегии социально - экономического развития России на период до 2010 года. Также Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" определена разработка Концепции соци¬ально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу.

Стратегия (Концепция)социально - экономического развития России на период до 2010 года разработана не была.

В 2008 году был разработан и утвержден основополагающий документ - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – Концепция 2020).

В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" Концепция социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу разрабатывается на основе Прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу , который разрабатывается исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно - технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Однако, к Концепции 2020 были представлены лишь Справочные материалы к Концепции социально – экономического развития Российской Федерации до 2020 года .

В утвержденной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определены отдельные целевые показатели развития на период до 2020 года. Целевые индикаторы определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта. Целевые показатели инвестиций в основной капитал определены для следующих секторов экономики: обрабатывающий сектор (в том числе машиностроительный комплекс), связь, транспортный комплекс, энергетический сектор, аграрно-промышленный комплекс, добывающий сектор, недвижимость социальный комплекс.

К сожалению, показатели не представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам), что затрудняет возможность исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

Сегодня эту функцию выполняют стратегии федеральных округов, содержащие показатели развития территории на плановый период в отраслевом и территориальном (в субъектах Российской Федерации) разрезах.

В связи с тем, что индикаторы развития территорий не представлены ни в отраслевых стратегиях, ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а соответствие индикаторов развития территорий в стратегиях федеральных округов было обусловлено только применяемым математическим аппаратом разработчиков стратегий, а обязательность соответствия не закреплена нормативно – правовыми актами, невозможно говорить о единстве как показателей, так и системы стратегического планирования в Российской Федерации в целом.

Такие документы как стратегии федеральных округов и отдельных территорий не вписаны в систему документов, увязанных с формированием программ и прогнозов в стране, а как следствие – они не влияют на бюджетный процесс и систему принятия стратегических решений в РФ.

Стратегии и концепции на долгосрочную перспективу


В период 2007-2011 гг. были также разработаны и приняты документы долгосрочного горизонта планирования: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года , Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года , др.

Стратегии федеральных округов и отдельных территорий - Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года , Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года , Комплексная стратегия социально-экономического развития Северо–Кавказского федерального округа до 2020 года , Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года .

В текстах распоряжений Правительства Российской Федерации об утверждении стратегий федеральных округов рекомендовано органам исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности руководствоваться положениями стратегий.

Однако заявленные в стратегиях мероприятия не увязан с ресурсами, а, в частности с бюджетов Российской Федерации. Статус указанных стратегий федеральных округов в системе прогнозирования и бюджетного планирования не определен, равно как и роль, и место стратегий социально – экономического развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемых сегодня в соответствии со стратегиями округов.

Стратегическое планирование отраслей экономики


Стратегии и программы отраслевого развития в транспортном и энергетическом комплексах (Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 , Энергетическая стратегия России на период до 2030 года ), в ряде других отраслей (в том числе, в металлургической , химической и нефтехимической промышленности и др.) и важных сфер жизнедеятельности (Стратегия развития информационного общества Российской Федерации , Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года , Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации и др.).

Важным элементом в системе планирования являются стратегические документы развития российского бизнеса - естественных монополий и крупных компаний Правительство России утверждает инвестиционные программы крупнейших корпораций, естественных монополий, которые являются государственными или имеют в своем капитале значительную долю государственного участия. Крупные компании вовлечены в системы государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне и уровне субъектов и, следовательно, также должны иметь территориальный разрез. Зачастую планы регионального развития инфраструктурных монополий – это едва ли не самый важный фактор для развития отдельных субъектов Российской Федерации.

Однако, анализируя документы отраслевого планирования можно сделать вывод об отсутствии интеграционного системного подхода к проблеме создания стратегий развития регионов. В действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет разработку качественных синхронизированных планов и стратегий социально-экономического развития субъектов РФ.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации


На основании и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. № 800-р и приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. N 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социально развития субъектов РФ» субъекты Российской Федерации разрабатывали и представляли в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, а Министерство экономического развития и торговли РФ обеспечивало регистрацию и учет программ и осуществляло координацию деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их реализации.

В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социально - экономического развития российской федерации на среднесрочную перспективу» органам государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально - экономического развития рекомендовано было руководствоваться положениями программы социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Таким образом обеспечивалась преемственность и система взаимосогласованности среднесрочных региональных и федеральных программ.

Однако, с 2007 года обязательное требование к предоставлению таких программ не предъявлялось. Фактически программы перестали разрабатываться с 2006 года. С июня 2010 года распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. N 800-р утратило силу.

Безусловно, среднесрочные планы являются важным элементом в системе планирования на любом уровне, а возврат планов экономического и социального развития субъектов Российской Федерации в число обязательных для разработки и согласования документов обеспечит методологическое единство стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, создаст единый горизонт планирования, а также обеспечит координацию и согласование стратегий и программ с принятыми на федеральном уровне программными документами развития отраслей экономики и социальной сферы.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования




С 2005 года, система планирования на ведомственном уровне была дополнена докладом о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период.

Однако, аналогичная программам экономического и социального развития субъектов Российской Федерации ситуация произошла с представляемыми ранее субъектами Российской Федерации отчетов или докладов о результатах деятельности (ДРОНД), которые также были и отчетами о реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.

Определенные Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», ДРОНД(ы)использовались в качестве инструмента бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов. Внедрение ДРОНД(ов) было призвано расширить возможности применения среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и обеспечить Правительство РФ необходимой информацией для определения результатов и целей бюджетной политики, составления перспективного финансового плана исходя из эффективного использования бюджетных средств.

Подготовка докладов федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами c 2005 г. осуществляется в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Методическими рекомендациями по подготовке указанных докладов, которые были разработаны Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

Предусматривался переход к среднесрочному финансовому планированию не только на уровне Федерации, но и субъектов Федерации и муниципальных образований. Правительство РФ рекомендовало применение ДРОНД(ов) в бюджетном планировании субъектам Федерации. Однако с 2009 года практика ДРОНД(ов) прекратила существование.

Вместе с тем, следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации не содержится каких-либо норм, регламентирующих вопросы составления и применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а сам термин «доклад о результатах и основных направлениях деятельности» вообще не упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Следовательно, проблема внедрения ДРОНД в среднесрочное финансовое планирование связана с отсутствием их федеральных стандартов по соответствующим субъектам бюджетного планирования.

Заключение


Можно сделать вывод о том, что нормативно – правовая база, определяющая комплексность документов стратегического планирования в Российской Федерации отсутствует. Разработка и утверждение отдельных документов стратегического планирования сегодня не играет роли без разработки и законодательного закрепления всего комплекса документов, инструментов и процесса организации стратегического планирования.

В настоящее время отсутствие координации на уровне разработки целей и механизмов социально – экономического развития, а недостаточно проработанная нормативно – правовая база являются серьезным системным барьером для достижения поставленных целей.

Таким образом, сегодня Россия не обеспечена главным – правовой основой для формирования единой системы планирования и взаимоувязки федеральных и региональных аспектов, а отсутствие системного подхода к вопросам планирования на уровне государства сказывается отрицательно на темпах экономического развития.



© Смирнова О.О. При использовании материалов ссылка на источник обязательна. Авторские права защищены.