Смирнова Ольга Олеговна, доктор экономических наук, (г. Москва). МАТЕРИАЛ ОПУБЛИКОВАН: Смирнова О.О. Государственное стратегическое планирование. Термины и определения //Сборник. Материалы Всероссийской конференции молодых ученых по вопросам государственного стратегического планирвоания "Форум молодых стратегов", Москвы, 20 мая 2015 г. // М., Издательство МНЭПУ, 2015. СКАН. ПУБЛИКАЦИИ: -
Термины и определения представлены на основе 3-т источников:
- Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"
- Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536 "Об основах стратегического планирования в РФ"
- Основы стратегического планирования Российской Федерации. Смирнова О.О. Монография. М., ИД "Наука", 2013.
СОДЕРЖАНИЕ
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"
система стратегического планирования
документ стратегического планирования
методическое обеспечение стратегического планирования
цель социально-экономического развития
задача социально-экономического развития
результат социально-экономического развития
прогноз научно-технологического развития
прогноз социально-экономического развития
стратегия социально-экономического развития Российской Федерации
документы в сфере обеспечения национальной безопасности
стратегия пространственного развития
отраслевой документ стратегического планирования
план деятельности федерального органа исполнительной власти
стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
государственная программа Российской Федерации
устойчивое развитие Российской Федерации
стратегия национальной безопасности Российской Федерации
стратегические национальные приоритеты
цель стратегического планирования
основные задачами стратегического планирования
система стратегического планирования
горизонты стратегического планирования
государственное стратегическое планирование
программно-целевое планирование
документ государственного стратегического планирования
принципы стратегического планирования в РФ
комплексное социально – экономическое развитие регионов (территорий)
государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ
прогнозирование социально-экономического развития
стратегический контроль в системе государственного стратегического планирования
стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;
государственное управление - деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития;
целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
программирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования - деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
система стратегического планирования - механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения;
документ стратегического планирования - документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования;
методическое обеспечение стратегического планирования - разработка и утверждение требований и рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования;
цель социально-экономического развития - состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями;
задача социально-экономического развития - комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития;
результат социально-экономического развития - фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями;
долгосрочный период - период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет;
стратегический прогноз Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности Российской Федерации;
прогноз научно-технологического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах научно-технологического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период;
прогноз социально-экономического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период;
стратегия социально-экономического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации;
документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации - утверждаемые (одобряемые) Президентом Российской Федерации документы стратегического планирования, определяющие стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации;
стратегия пространственного развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации;
отраслевой документ стратегического планирования Российской Федерации - документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
план деятельности федерального органа исполнительной власти - документ стратегического планирования, содержащий цели, направления, индикаторы, планируемые промежуточные и окончательные результаты деятельности федерального органа исполнительной власти на среднесрочный период и предусматривающий в рамках установленных полномочий федерального органа исполнительной власти обеспечение реализации документов стратегического планирования;
стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период;
государственная программа Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
макрорегион - часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования.
Под стратегическим планированием в Российской Федерации (далее - стратегическое планирование) понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.
Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития Российской Федерации с учетом задач обеспечения национальной безопасности.
"стратегический анализ уровня устойчивого развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности (далее - стратегический анализ)" - научно обоснованная система оценок условий и факторов, формирующих внутренние и внешние угрозы национальной безопасности, включая стратегические риски для устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу;
"устойчивое развитие Российской Федерации" - гармоничные позитивные изменения в важнейших сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, обеспечивающие за счет системы целенаправленных и долгосрочных социально-экономических мер способность Российской Федерации противодействовать внутренним и внешним угрозам национальной безопасности государства;
"Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" - официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе;
"стратегические национальные приоритеты" - важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности.
Цель стратегического планирования состоит в разработке институциональных, организационных и иных мер по обеспечению конституционных прав и свобод, высокого качества и уровня жизни российских граждан, по достижению устойчивого развития Российской Федерации и укреплению обороны и безопасности государства за счет рационального использования национальных ресурсов и потенциала гражданского общества России.
Основными задачами стратегического планирования являются:
проведение стратегического анализа и разработка (уточнение) предпочтительного стратегического сценария устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
выработка мер адекватного противодействия -стратегическим рискам для устойчивого развития Российской Федерации и угрозам национальной безопасности;
определение (уточнение) стратегических национальных приоритетов, а также увязанных с ними приоритетов развития государства в экономической, социальной, политической, военной и иных сферах в целях обеспечения национальной безопасности;
формирование (уточнение) исходных данных по направлениям устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, включая разработку критериев и показателей национальной безопасности, для которых определены критические значения;
разработка (уточнение) Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, а также программно-целевых документов на ее основе в интересах совершенствования системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
разработка (уточнение) Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегий и комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, концепций, доктрин и основ политики Российской Федерации в сфере государственного, военного, общественно-политического строительства и в иных сферах, а также программ отраслевого развития;
совершенствование нормативно-правовой, научной и методологической базы в области стратегического планирования;
проведение комплексного мониторинга развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации, в том числе совершенствование государственной системы информационно-статистического наблюдения за показателями устойчивого развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности;
осуществление мер информационно-аналитической, ресурсной и кадровой поддержки стратегического планирования;
оценка степени соответствия планируемых на федеральном, региональном, межрегиональном, межотраслевом и отраслевом уровне программно-целевых социально-экономических мероприятий задачам устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
разработка (уточнение) механизмов обеспечения национальной безопасности, адекватных новым стратегическим рискам для устойчивого развития Российской Федерации.
Система стратегического планирования включает в себя федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие и некоммерческие организации Российской Федерации, осуществляющие разработку организационно-правовых, институциональных, политических, социальных, экономических, военных и других мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития Российской Федерации.
Стратегическое планирование осуществляется на долгосрочную (10-20 лет), среднесрочную (5-10 лет) и краткосрочную (3-5 лет) перспективу на федеральном, региональном (федеральный округ, субъект Российской Федерации), межрегиональном (межрегиональные территориально-производственные комплексы), межотраслевом и отраслевом уровне.
Стратегическое планирование - процесс определения целей и значений экономических показателей по основным, наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (отрасли, объединения, предприятия и др.), как правило, на средний срок и длительную перспективу и формирование механизма по их реализации. Оно предполагает учет факторов внешней среды.
Государственное регулирование экономики – это целенаправленная деятельность государства в лице соответствующих органов, которые посредством разных способов, приемов, форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики. Функции государственного регулирования экономики: целевая; направляющая и координирующая; функция распределения и перераспределения; стимулирующая; контрольная.
В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», «под стратегическим планированием в РФ (далее - стратегическое планирование) понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности. Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности» [Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», статья 2.]. Также в соответствии с Указом, «цель стратегического планирования состоит в разработке институциональных, организационных и иных мер по обеспечению конституционных прав и свобод, высокого качества и уровня жизни российских граждан, по достижению устойчивого развития РФ и укреплению обороны и безопасности государства за счет рационального использования национальных ресурсов и потенциала гражданского общества России [ Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», статья 7 ]<
При государственном стратегическом планировании решаются те задачи, которые определяют характер экономических преобразований, устойчивость экономики, уровень жизни населения, обороноспособность страны и другое, при этом конечный результат не является строго фиксированным, а расположен в определенной зоне с заданными предельными границами по величине и времени. Характер задач зависит от поставленных органом управления стратегических целей развития, которые в решающей степени задают направленность и содержание планирования. Например, ими могут быть резкое снижение материалоемкости и энергоемкости ВВП, достижение большей устойчивости в обеспеченности топливными ресурсами, проведение реструктуризации экономики, приближение уровня жизни населения к наиболее развитым государствам мира и т.д. В конечном счете цель стратегического планирования заключается в построении модели будущего развития государства или другого объекта, применительно к которому осуществляется планирование. В большинстве случаев разрабатываются несколько альтернативных моделей, из которых выбирается одна наиболее близкая к политической международной ситуации, целей развития государства и задач устойчивости экономики. Стратегическое планирование представляет собой адаптивный процесс, в результате которого происходит регулярная (ежегодная) корректировка решений, оформленных в виде программ, прогнозов, планов, дополнений и изменений системы мер по их выполнению на основе непрерывного контроля и оценки происходящих изменений в экономическом развитии государства, соответствующих государствах-партнерах и мировом сообществе. Его назначение - сделать оперативные и текущие управленческие решения обоснованными не только с точки зрения сложившейся конъюнктуры, но, в первую очередь, с позиций завтрашнего дня. Учитывая относительно длительный период ко времени, сложность рассматриваемого объекта и в этой связи неопределенность многих показателей, стратегическое планирование в большей мере выполняет функции активного прогноза с применением соответствующих методов прогнозирования при его разработке. Как и для долгосрочных прогнозов, период упреждения по времени стратегических планов составляет до 20 - 25 и более лет.
Государственное стратегическое планирование включает государственное стратегическое планирование социально-экономического развития и государственное стратегическое планирование обеспечения национальной безопасности.
Процесс государственного стратегического планирования – регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и иных участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития Российской Федерации, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности.
Таки образом стратегическое государственное планирование это определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности.
В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» под стратегическим планированием в РФ (далее - стратегическое планирование) понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности.
Тем же указом определено, что «система стратегического планирования включает в себя федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие и некоммерческие организации Российской Федерации, осуществляющие разработку организационно-правовых, институциональных, политических, социальных, экономических, военных и других мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития Российской Федерации».
Программно-целевое планирование – деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития Российской Федерации, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов.
Документ государственного стратегического планирования – документ, разрабатываемый, рассматриваемый и утверждаемый органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами, к данному виду документа планирования в целях обеспечения процесса государственного стратегического планирования.
Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» определены основные принципы стратегического планирования.
Основными принципами стратегического планирования являются:
взаимозависимость мер социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
разграничение полномочий органов государственной власти РФ и координация их деятельности в целях обеспечения национальной безопасности;
системность долгосрочных решений в области устойчивого развития Российской Федерации, согласованных с мерами по обеспечению национальной безопасности;
своевременность реализации мер, способствующих укреплению национальной безопасности и направленных на динамичное экономическое, культурное и духовное развитие Российской Федерации;
своевременная корректировка стратегических национальных приоритетов в интересах гармоничного развития личности, общества и государства, обеспечения стабильного состояния национальной безопасности;
концентрация материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и иных ресурсов в интересах устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности.
Однако, по мнению автора исследования, в предложенном перечне принципов отсутствует главный принцип стратегического планирования – принцип координации разрабатываемых стратегических документов и интересов крупных компаний в реализацию поставленных долгосрочный целей устойчивого социально экономического развития страны.
Также к важнейшим методологическим принципам как прогнозирования, так и планирования следует отнести принципы: системности, непрерывности, комплексности, адекватности, целенаправленности и приоритетности, оптимальности, сбалансированности и пропорциональности, социальной ориентации, сочетания отраслевого и регионального аспектов планирования.
Представленные принципы автор относит к концептуальным основам формирования системы стратегического планирования развития Российской Федерации.
Принцип системности предполагает исследование количественных и качественных закономерностей в экономических системах, построение такой логической цепочки исследования, согласно которой процесс выработки и обоснования любого решения должен отталкиваться от определения общей цели системы и подчинять деятельность всех подсистем достижению этой цели. Он позволяет расчленить любую систему на множество подсистем (экономика делится на комплексы, последние - на подкомплексы и т.д.). Этот принцип предполагает создание системы показателей, методов, моделей, которые соответствовали бы содержанию каждого объекта и позволяли бы построить целостную картину его развития. В связи с непрерывностью экономического развития, совершенствованием производства на базе развития науки и техники должен соблюдаться принцип непрерывности планирования, т.е. преемственности прогнозов, планов. В соответствии с этим принципом должны разрабатываться прогнозы и планы различного временного аспекта и увязываться между собой. Так, среднесрочные планы должны разрабатываться на основе перспективных направлений, отражаемых в долгосрочных планах, краткосрочные - исходя из показателей среднесрочных планов. Долгосрочные планы должны корректироваться и продлеваться на соответствующий период. Это обусловлено возникновением новых потребностей общества, крупными изменениями в технике и по другим причинам.
Принцип целенаправленности и приоритетности требует, что бы каждый план носил целевой характер, т.е. был бы направлен на достижение определенных целей, а в качестве приоритетов выделялись бы отрасли экономики и социально- экономические проблемы, от развития и решения которых зависит развитие экономики в целом. Этот принцип позволяет сосредоточить ресурсы на главных направлениях развития экономики, решении проблем общегосударственного значения и безопасности страны в целом. Принцип приоритетности реализуется в тесной связи с принципом комплексности, предполагающим рассмотрение всех сторон объекта исследования в его связи и зависимости с другими процессами и явлениями. При обеспечении приоритета в развитии важнейших отраслей должно предусматриваться соответствующее развитие всех других отраслей. С этими принципами в тесной связи должен реализовываться принцип социальной ориентации, требующий обеспечения приоритетного решения социальных проблем.
С целью обеспечения наиболее эффективного функционирования экономики должен соблюдаться принцип оптимальности. Термин “оптимальный” означает наилучший, т.е. из всех возможных вариантов должен выбираться наилучший, наиболее эффективный. Оптимальность непосредственно связана с повышением эффективности производства. Оптимальный - это такой вариант развития экономики, который предусматривает максимальное удовлетворение нужд народного хозяйства и населения при имеющихся ресурсах с учетом их рационального использования. Этот принцип реализуется путем развития оптимального планирования, которое базируется на использовании ЭВМ, экономико- математическом моделировании и решении оптимизационных задач. Решение указанных задач связано с определением критерия оптимальности, с учетом которого должна осуществляться оценка различных вариантов и выбираться оптимальный вариант. Принцип адекватности целесообразно в большей мере рассматривать применительно к моделированию социально-экономических процессов. Экономико- математические модели, используемые в процессе прогнозирования развития экономики и оптимального планирования, должны быть адекватными, т.е. отражать реальные процессы. От этого во многом зависят результаты прогнозных и плановых расчетов. Сбалансированное и пропорциональное развитие экономики возможно при учете в процессе разработки прогнозов и планов принципа сбалансированности и пропорциональности. Сущность этого принципа заключается в балансовой увязке показателей, установлении пропорций и обеспечении их соблюдения. По характеру и значимости все пропорции подразделяются на ряд групп: общеэкономические, межотраслевые, внутриотраслевые, территориальные, внешнеэкономические. Особая значимость в переходный период к рыночным отношениям должна, придаваться формированию общеэкономических пропорций и обеспечению их соблюдения. К общеэкономическим пропорциям следует отнести соотношения: между спросом и предложением, потреблением и накоплением, доходами и расходами государства, денежной массой и товарными ресурсами, производством средств производства и производством предметов потребления, ростом производительности труда и заработной платы и др. Нарушение указанных пропорций вызывает негативные явления в экономике (инфляцию, спад производства и т.д.). Не менее важными являются межотраслевые пропорции, характеризующие соотношение между различными отраслями экономики. Устанавливаются они с помощью межотраслевого баланса. Внутреотраслевые пропорции представляют собой соотношение между отдельными видами сопряженных производств. Например, в легкой промышленности соотношения между производством пряжи (прядением), тканей (ткачество) и их отделкой.
Принцип сочетания отраслевого и регионального аспектов планирования требует, чтобы отраслевые планы разрабатывались с учетом интересов данной территории и рационального использования местных ресурсов. Отраслевое планирование позволяет осуществлять единую техническую политику в каждой отрасли, выявлять спрос на продукцию отрасли, поддерживать необходимые пропорции (внутриотраслевые, межотраслевые), использовать передовой опыт и решать другие задачи. Территориальное планирование позволяет обеспечить комплексное развитие хозяйства регионов, рациональное размещение производства, решение социальных и экологических проблем. Соблюдение этого принципа способствует повышению эффективности общественного производства, росту благосостояния народа и улучшению состояния окружающей среды.
Индикативное планирование, является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации. Индикативное планирование есть процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующие государственной социально-экономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов.
Индикативное государственное планирование - процесс формирования системы индикаторов (показателей) и разработка на их основе экономических мер государственного воздействия на экономические процессы для достижения установленных показателей.
Индикатор - показатель, качественно определяющий количественные характеристики того или иного процесса, состояния. Может являться результатом расчетов на основании нескольких показателей.
Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации. Индикативный план-прогноз наполняет стратегический и выступает в качестве практического инструмента в развитии экономики на краткий и среднесрочный периоды. Индикативный план включает в себя концептуальную (концепция социально-экономического развития); прогнозную (прогноз социально-экономического развития); планово-регулирующую часть (система экономических регуляторов и государственные целевые комплексные программы).
Выдающий вклад в становление теории и практики индикативного планирования внес в 1922-1925 гг. Н.Д.Кондратьев, однако его идеи не получили по политическим и иным причинам реализации в российской практике. Применительно к нынешней мировой практике принято считать, что основы индикативного планирования в системном виде были изложены К. Ландауэром в книге «Теория национального экономического планирования» (1944). Уже тогда отмечены следующие признаки индикативного плана:
план формируется в результате сознательной, координирующей деятельности государства совместно со всеми заинтересованными сторонами (агентами);
принятие плана путем широкого и свободного обсуждения предполагает тем не менее соблюдение принципа приоритета решений, соответствующих интересах всего общества, а не отдельных агентов в ущерб общегосударственным интересам;
цели плана и мероприятия по их достижению должны быть выбраны таким образом, чтобы обеспечивалась максимальная эффективность использования ресурсов;
план должен быть сбалансирован по всем ресурсам.
Индикативное планирование получило особо активное распространение сразу после второй мировой войны и прошло в своем развитии через различные формы. В литературе выделяют три формы индикативного планирования, отличающиеся по времени появления и степени зрелости механизмов планирования – конъюнктурная, структурная и стратегическая.
Исторически первой формой индикативного планирования является конъюнктурная форма. Под термином «конъюнктура» здесь подразумевается совокупность условий и факторов, определяющих социально-экономическую ситуацию. Основная функция данной формы планирования заключается в улучшении экономической конъюнктуры и обеспечении относительно сбалансированного развития экономики путем комплексного использования бюджетно-финансовых, денежно-кредитных и прочих макрорегуляторов.
Более развернутой и совершенной формой индикативного планирования является структурная форма, которая предусматривает распространение плановой деятельности на мезо- и микроуровень национальной экономики. Акцент делается на обеспечение реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем соответствующего согласования планов и интересов предприятий и государства, путем контрактных отношений и др.
Структурная форма индикативного планирования возникает тогда, когда в рамках селективной структурной политики внимание обращается на территориальный разрез индикативных планов, и для влияния на эти параметры используются механизмы льготных кредитов, налоговых льгот и другие меры государственной поддержки в отношениях с региональными органами управления и частными предприятиями.
Стратегическая форма индикативного планирования предполагает еще более глубокое согласование интересов субъектов всех уровней национальной экономики. Особенностью данной формы индикативного планирования является значительное расширение временного горизонта индикативных планов и максимальная их интеграция с долгосрочной общенациональной экономической политикой. Важнейшая функция индикативного планирования – концентрация и реализация стратегических планов и национальных программ и проектов и обеспечение сбалансированности динамики всей экономики, взаимодействия технологических укладов.
На базе индикативного планирования создается действенный механизм обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориентиров социально-экономического развития страны. Правительства воздействуют в рамках индикативного планирования на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия прямых решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявляться оптимальная схема предполагаемого экономического роста. Можно утверждать, что основной функцией индикативного планирования является информационно-ориентирующая, которая одновременно выступает и как мотивационная функция.
Однако было бы неправильным превращать индикативный план применительно к государственному сектору в аналог централизованного государственного плана, составлявшегося в советское время. Индикативные планы не должны сковывать предпринимательскую инициативу государственных предприятий, они призваны влиять на нужные результаты преимущественно через мотивацию предприятий и договорные механизмы. Информационно-ориентирующая и мотивационная функции индикативного плана - мощный ресурс управления экономическими агентами в рыночной системе координат. Это свидетельствует о наличии больших преимуществ у индикативных планов перед планами директивными. В то же время план предусматривает прямые вложения бюджетных ресурсов в реализацию социальных национальных проектов, в обеспечение обороноспособности страны и в решение других стратегических задач.
Особо хочется обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации индикативных планов с механизмами формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства. Индикативное планирование реализуется в условиях функционирования рынка и одновременного функционирования предприятий и организаций государственной, частной и смешанной форм собственности. С помощью такого планирования осуществляется реализация конкретных общенациональных задач (экономический рост, борьба с бедностью, обеспечение полной занятости и т.д.). В развитых странах этот метод использовался и используется сейчас, конечно, имея свою специфику.
Данное направление в России, реализуется с большими трудностями, далеко не все документы отраслевого и регионального планирования имеют свои индикаторы. Зачастую индикаторы, отражаемые в стратегиях являются не сопоставимыми, что не позволяет использовать эти показатели в системе стратегического планирования и индикативного управления.
Вместе с тем, по мнению автора, попытки определить и законодательно закрепить конкретный перечень показателей на долгие годы – является неверным подходом. Конкретные индикаторы являются инструментом решения конкретных поставленных перед страной и регионами целей и задач на конкретном промежутке времени.
В соответствии Указом Президента РФ об основных положениях региональной политики в Российской Федерации [действующим нормативно правовым актом в вопросах региональной политики остается Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».] «под региональной политикой в РФ понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации».
В соответствии с Указом, основными целями региональной политики в РФ являются [Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», ст. 1. Основные цели региональной политики в Российской Федерации.]:
обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Особо важным являются определенные в Указе два вопроса.
Во – первых, определен принципа равноправия субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов Российской Федерации.
Во – вторых, определено, что в целях сбалансированной региональной политике «при разработке общероссийских прогнозов и программ особое место должно быть отведено региональному аспекту». Таким образом, как и в федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», определено единство, преемственность и согласованность прогнозных и плановых документов федерального и регионального уровней.
В то же время зачастую региональная политика рассмитривается исключительно как действия региональных властей.
Здесь и далее автор рассматривает региональную политику в РФ как законодательно оформленную систему правовых, финансово-экономических и организационных мер, определяющих деятельность федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленную на достижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов и страны в целом в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики государства. Таким образом, по мнению автора, региональная политика имеет двуединый характер – федеральный и региональный, объединяющий действия как федеральных, так и региональных властей.
Комплексное социально – экономическое развитие экономики регионов (территорий) - оптимальное (с народно-хозяйственных позиций) сочетание расположенных на его территории предприятий в целях реализации абсолютных и относительных преимуществ данного региона на основе рационального использования природного, научного, производственно-технического и социально-экономического потенциала. Комплексность развития региона предполагает согласованность экономических, экологических и социальных аспектов функционирования хозяйства, пропорциональность развития специализированных, вспомогательных и обслуживающих производств предприятий основного производства, производственной и социальной инфраструктуры.
Комплексность развития хозяйства региона характеризуется системой показателей, включающих в свой состав:
рациональное использование в общественном производстве всех наличных видов ресурсов (труда, земли, природных ресурсов, капитала, достижений научно-технического и организационного прогресса);
рациональное соотношение между отраслями специализации, вспомогательными и обслуживающими производствами;
законченность важнейших производственных циклов. Комплексность развития экономики региона достигается координацией деятельности предприятий и организаций различной формы собственности и ведомственной подчиненности, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по рациональному развитию и размещению производства, синхронному вводу в действие взаимосвязанных объектов, своевременному развитию единой производственной и социальной инфраструктуры, природоохранных объектов.
Реализация комплексного подхода наглядно демонстрирует актуальность проблемы согласования отраслевых и региональных решений. Экономические интересы отраслевого и территориального подходов при определении перспектив развития регионального хозяйственного комплекса далеко не всегда совпадают. То, что выгодно с позиций отдельных отраслей, может не соответствовать интересам территориальной единицы, и наоборот. Единственно правильным критерием, объективно объединяющим интересы отрасли и территориальных единиц, является народнохозяйственный подход.
Также важно разделять термины «Комплексное социально – экономическое развитие экономики регионов» и «Территориальное планирование».
Определенную путаницу в терминологию внесли Указ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» [Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»] и Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года [Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.]. В частности, в Указе и в Концепции применяется термин «территориальное развитие» и «сбалансированное территориальное развитие».
Автор в данной работе, как и в разработанных лично, так и под личным руководством автора нормативно – правовых актах и стратегических документах, а также обоснованных в монографиях и публикациях, продолжает разделять два термина: «Комплексное социально – экономическое развитие экономики регионов» (определение которого приведено в данном разделе) и «Территориальное планирование» - как элемент системы стратегического планирования, регламентируемый исключительно Градостроительным кодексом РФ и заключающийся в разработке документов территориального планирования (схемы территориального, генеральные схемы поселений, генеральные планы городских округов) в реализацию стратегий.
Таким образом, в исследовании также будут разделяться «стратегические документы» и «документы территориального планирования», «стратегическое планирование» и «территориальное планирование».
В зарубежной практике используется термин «устойчивое развитие» (англ. sustainable development). Однако, так часто и необдуманно используемый любителями всего «западного» и применяемый в России, этот термин не является заменой понятия «комплексное социально экономическое развитие регионов (территорий)).
Во-первых, понятие «устойчивое развитие» связано с экологизацией и прекращением нерационального роста использования ресурсов окружающей среды. Концепция устойчивого развития явилась логическим переходом от экологизации научных знаний и социально-экономического развития, бурно начавшимся в 1970-е годы. Вопросам ограниченности природных ресурсов, а также загрязнения природной среды в 1970-е годы был посвящен ряд научных работ. Реакцией на эту озабоченность было создание международных неправительственных научных организаций по изучению глобальных процессов на Земле, таких как Международная федерация институтов перспективных исследований (ИФИАС), Римский клуб (с его знаменитым докладом «Пределы роста»). Проведение в 1972 году в Стокгольме Конференции ООН по окружающей человека среде и создание Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) ознаменовало включение международного сообщества на государственном уровне в решение экологических проблем, которые стали сдерживать социально-экономическое развитие. К числу самых значимых следует отнести документы Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), в частности программу «Повестка дня на ХХI век», принятую представителями 179 государств, которая представляет собой глобальную программу экономического и социального развития человечества в следующем столетии.
Во – вторых, перевод даётся так: sustainable - поддерживаемый; development - развитие, разработка, создание, освоение, формирование, строительство, событие, совершенствование, рост, расширение, что также не соответствует понятию комплексного социально – экономическое развитие экономики регионов (территорий). Таким образом, есть некоторая противоречивость, нелогичность русскоязычного варианта перевода термина «sustainable development». «Устойчивость» предполагает равновесие, а «развитие» возможно только при условии постоянного выхода системы из равновесного состояния.
Имеющиеся краткие определения термина «устойчивое развитие», отражают его отдельные важные аспекты. Среди таких определений можно выделить следующие:
развитие, которое не возлагает дополнительные затраты на следующие поколения;
развитие, которое минимизирует отрицательные экстерналии, внешние эффекты между поколениями;
развитие, которое обеспечивает постоянное простое и / или расширенное воспроизводство производственного потенциала на перспективу;
развитие, при котором человечеству необходимо жить только на проценты с природного капитала, не затрагивая его самого, т.е. с обеспечением его, по крайней мере, простого воспроизводства, а не проедать сам капитал (суженное воспроизводство природного капитала) - что-то вроде счета в банке, когда любой разумный человек старается сохранить основной капитал и жить только на проценты с него;
процесс изменений, в котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений.
Следуя рекомендациям и принципам, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 и руководствуясь ими, в РФ указом Президента РФ утверждена «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» [ «О Концепции перехода РФ к устойчивому развитию». Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440. В частности, в Концепции отмечено, что «переход к устойчивому развитию должен обеспечить на перспективу сбалансированное решение проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей» [ «О Концепции перехода РФ к устойчивому развитию». Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440. ], что также подчеркивает комплексную, но в то же время экологическую направленность в вопросах «устойчивого развития».
Государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ – термин, закрепленный в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». [Обратите внимание, Закон № 115-ФЗ утратил силу на основании ст. 46, федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"].
В соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ, государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования.
Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития РФ используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики государства.
Также в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения..
Прогнозирование социально-экономического развития – деятельность по разработке научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития РФ и субъектов Российской Федерации, определению параметров социально-экономического развития Российской Федерации, достижение которых обеспечивает реализацию целей социально-экономического развития РФ и приоритетов социально-экономической политики.
Государственные прогнозы социально - экономического развития РФ - научно обоснованная, сбалансированная система ожидаемых в перспективе показателей социально - экономического, научно - технического, экологического и внешнеэкономического развития Российской Федерации.
Государственное прогнозирование социально - экономического развития РФ - деятельность федеральных органов законодательной и исполнительной власти по разработке, утверждению и корректировке государственных прогнозов социально - экономического развития Российской Федерации, их использованию в управлении развитием экономики. Результаты государственного прогнозирования социально - экономического развития РФ используются при принятии федеральными органами законодательной и исполнительной власти решений в области социально - экономической политики государства.
Территориальное планирование – элемент системы стратегического планирования, отвечающий за вопросы планирования развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения». Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Сегодня схема территориального планирования РФ и субъекта РФ должны являться пространственным отображением стратегий социально-экономического развития Российской Федерации, отдельной отрасли экономики или субъекта Российской Федерации.
Территориальное планирование – это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон (территорий с определенным функциональным значением), зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные, водоохранные, водоснабжения, территории под объектами культурного наследия и др.).
Территориальное планирование осуществляется на федеральном уровне (схемы территориального планирования Российской Федерации), на уровне субъектов Федерации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации), на уровне муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные схемы поселений, генеральные планы городских округов).
Территориальное планирование играет важную роль в стратегическом планировании развития страны в целом и каждого региона в отдельности. Осуществление территориального планирования направлено на определение в документах назначения территорий страны (города, региона) с определенным функциональным значением, с учетом совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований.
Термин «пространственное развитие», используемый в зарубежной практике, привязан к термину «стратегическое планирование» т.к. очевидно, что стратегическое планирование невозможно вне пространственных координат действия; стратегическое планирование осуществляется в пространственных координатах через юридические, финансовые и прочие инструменты.
Согласно Европейской хартии пространственного развития (от 20 мая 1985 года), под «пространственным развитием» понимается «географическое отражение» экономической, социальной, культурной и экологической политики общества. Оно признается научной дисциплиной, средством управления и политикой, получившей развитие в качестве междисциплинарного и всеобъемлющего подхода, направленного на сбалансированное региональное развитие и физическую организацию пространства в соответствии с определенной стратегией. В российской практике пространственное развитие понимается как термин, фиксирующий территориальную проекцию социально-экономической политики, выражает географическую ориентацию территории, реализуемых в ней проектов и программ, несет в себе четкую стратегическую нацеленность.
Целью стратегического контроля является повышение эффективности функционирования системы государственного стратегического планирования на основе обеспечения соответствия процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования, принципам системы государственного стратегического планирования.
Основными задачами стратегического контроля являются:
наблюдение, сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии Российской Федерации;
оценка качества государственного прогнозирования и программно-целевого планирования;
оценка результативности и эффективности реализации решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования;
оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития;
оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации;
разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы государственного стратегического планирования.
Основным инструментами стратегического контроля в системе государственного стратегического планирования являются сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на среднесрочный период, годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период и доклады о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти. Порядок разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации.
