ОПУБЛИКОВАНО: Смирнова О.О., Богданова Ю.Н. Последовательность разработки и требования к базовым документам для реализации закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Современные научные исследования и инновации» № 10 (54) Октябрь 2015.
Последовательность разработки и требования к базовым документам для реализации закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
Смирнова Ольга Олеговна Доктор экономических наук, доцент, руководитель Отделения макроэкономического прогнозирования, стратегического планирования и пространственного развития, директор Центра методологии стратегического планирования Федерального государственного бюджетного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) Богданова Юлия НиколаевнаКандидат технических наук, ведущий научный сотрудник Центра методологии стратегического планирования Отделения макроэкономического прогнозирования, стратегического планирования и пространственного развития Федерального государственного бюджетного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» (СОПС)
Аннотация
11 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее № 172-ФЗ) [1]. Законом определены основные принципы стратегического планирования: «единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, измеряемости целей, соответствия показателей целям» (Ст.7, п.1 [1]). Одна из основных проблем его реализации - отсутствует порядок разработки документов стратегического планирования, без которого невозможна реализация заложенных принципов. В статье предложен порядок разработки документов стратегического планирования на основе существующей нормативной базы по стратегическому планированию в Российской Федерации. Предложена система взаимоувязки конкретных документов на основе требований № 172-ФЗ.
Ключевые слова: стратегическое планирование и управление в экономике, национальная безопасность, реализация Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ.
The sequence of development and requirements to the basic documents for the implementation of the Law № 172-FL "The strategic planning in the Russian Federation"
Smirnova Olga Olegovna
Doctor of Economic Sciences, Associate Professor, Head of the of Macroeconomic Forecasting, Strategic Planning and Spatial Development Department, Director of Strategic Planning Methodology Center
Bogdanova Yulia Nikolaevna
Phd in technical sciences, leading researcher at the Strategic Planning Methodology Center of the Methodology of Macroeconomic Forecasting, Strategic Planning and Spatial Development Department.
Abstract
In July 11, 2014 the Federal Law № 172-FL "On the strategic planning in the Russian Federation" (№ 172-FL) was approved [1]. The law defines the basic principles of strategic planning such as "unity and integrity, continuity and incessancy, strategic planning balance, performance and effectiveness of strategic planning, measurability purposes of conformity of the objectives" (Article 7, item 1 [1]). One of the most problems of the implementation that there is no procedure for the development of strategic planning documents, without the procedure it is impossible to implement the principles which were laid down. This article proposes the procedure for the development of strategic planning documents on the basis of the existing regulatory framework for strategic planning in the Russian Federation. In this article was developed the system of interlinkages specific documents on the basis of the requirements of the Federal Law № 172-FL.
Keywords: strategic planning and economy management, national security, the implementation of the Federal Law of 28.06.2014 № 172-FL.
Анализ состояния исполнения № 172-ФЗ
За год с момента принятия Федерального закона № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Правительством Российской Федерации были подготовлены проекты отдельных нормативных документов в обеспечение реализации данного закона. К данным проектам относятся: проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов» (представлен на общественное обсуждение 21.04.2015); проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации» (представлен на общественное обсуждение 23.03.2015) и другие.
Однако, в отсутствии утверждённого плана разработки документов стратегического планирования, устанавливающего последовательность и сроки их разработки, невозможно реализовать преемственность целей, задач социально – экономического развития страны, приоритетов и их декомпозицию по территориям и отраслям.
Очевидно отсутствие комплексного подхода к системности и преемственности стратегических документов, а также к месту и роли отдельных документов (например, Стратегический прогноз Российской Федерации, в условиях разграничения полномочий между Правительством Российской Федерации и Советом Безопасности Российской Федерации). Не прослеживаются исполнения требований закона в стратегических документах по принципам их разработки: «единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, измеряемости целей, соответствия показателей целям» (Ст.7, п.1 [1]). Данные проблемы вытекают из-за отсутствия порядка разработки документов стратегического планирования, закреплённого в нормативном документе.
Сегодня множество ученых и практиков составляют перечни документов, отраженных в законе 172-ФЗ. При этом на картинках презентаций и в таблицах можно наблюдать группы документов: документы в рамках целеполагания, документы в рамках прогнозирования, документы в целях мониторинга. Однако, это все разрозненные блоки документов, не сопрягающиеся друг с другом не по горизонтам планирования (прогнозирования), ни по срокам реализации, ни по взаимной увязке требований к составу и взаимосвязям конкретных документов.
Авторам данной публикации не понятно, почему за год действия закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», с июня 2014 г., ни практики, ни научное сообщество не разработали четкий порядок и последовательность разработки документов стратегического планирования в соответствии с требованиями закона 172-ФЗ.
В связи с выявленной проблематикой, задача данной работы – представить единый порядок разработки базовых документов стратегического планирования и прогнозирования для уровня Российской Федерации, макрорегионов (федеральных округов), субъектов Российской Федерации.
Анализ требований к документам стратегического планирования всех уровней в соответствии с федеральным законом № 172-ФЗ
С целью определения места и роли конкретных документов стратегического планирования рассмотрим требования к указанным документам, определенные № 172-ФЗ. Представление информации и её порядок базируется на перечне документов, определенных № 172-ФЗ, приведенные ссылки на статьи соответствуют статьям № 172-ФЗ [1].
Статья 11 п.3 [1] определяет базовые документы стратегического планирования на федеральном и региональном уровне: «К документам стратегического планирования, … относятся:
1) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания, к которым относятся:
а) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
в) стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, к которым относятся:
а) отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;
б) стратегия пространственного развития Российской Федерации;
в) стратегии социально-экономического развития макрорегионов;
3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:
а) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
б) стратегический прогноз Российской Федерации;
в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;
д) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;
4) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:
б) государственные программы Российской Федерации;
4. К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:
1) документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, - стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:
а) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
в) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;
3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:
б) государственные программы субъекта Российской Федерации».
В этой связи, очевидно, что нельзя отдельно рассматривать такие документы как прогнозы и стратегии. Базовые требования, предъявляемые к стратегическим документам в единой системе стратегического планирования, оказывают влияние на требования, структуру и порядок разработки прогнозных документов, а также на систему показателей, применяемую в тех или иных документах. Следовательно, в целях определения требований к прогнозным документам, и, как следствие, к системе показателей в составе прогнозных документов необходимо определить порядок разработки основных документов стратегического планирования и их взаимоувязку.
Далее представим подробный анализ требований к конкретным документам, который определен законом 172-ФЗ, а также к требованиям по взаимосвязям документов.
На основе такой работы можно будет выявить требования закона 172-ФЗ к взаимоувязке и последовательности разработки прогнозных и плановых документов.
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации
«Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации» (Ст. 3, п.24 [1]).
Разрабатывается:
«…каждые шесть лет на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период…» (Cт.16, п.1 [1]).
Разрабатывается на основе (с учетом):
- «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается и корректируется на основе ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, содержащих основные направления и цели социально-экономической политики Российской Федерации, социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, приоритеты и цели регионального развития Российской Федерации, с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период» (Ст.16, п.3 [1]).
Содержит (требования к структуре документа):
«Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации содержит:
1) оценку текущей социально-экономической ситуации и степени достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации;
2) определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и целевых показателей на долгосрочный период, а также условий, факторов их достижения и ограничений и рисков при их достижении с учетом задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
3) определение основных приоритетов и задач социально-экономической политики на долгосрочный период, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
4) приоритеты и направления регионального развития Российской Федерации;
5) оценку позиций Российской Федерации в мировой экономике и их изменения на долгосрочный период;
6) обоснование основных реформ и программ, необходимых для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации;
7) основные направления, мероприятия и механизмы реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации;
8) иные положения, определенные Правительством Российской Федерации» (Ст. 16, п. 7 [1]).
Является основой для следующих документов:
- перечня государственных программ Российской Федерации («Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации является основой для формирования и корректировки перечня государственных программ Российской Федерации» - Ст. 16, п. 8 [1]);
- стратегии национальной безопасности Российской Федерации («Концептуальные положения в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации основываются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости стратегии национальной безопасности Российской Федерации и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации» - Ст. 18, п. 5 [1]);
- отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации («Отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации разрабатываются на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в соответствии с их компетенцией федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации…» - Ст. 19, п. 1 [1]; «Положения стратегии социально-экономического развития Российской Федерации в части целей, задач и приоритетов развития отраслей экономики и сфер государственного управления детализируются в отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, на основе которых формируются мероприятия государственных программ Российской Федерации с необходимым ресурсным обеспечением, в том числе определенным в соответствии с бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период.» - Ст. 43. [1]);
- стратегии пространственного развития Российской Федерации («Стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии национальной безопасности Российской Федерации, определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению» - Ст. 20, п. 1 [1]);
- стратегий социально-экономического развития макрорегионов («Стратегии социально-экономического развития макрорегионов разрабатываются и корректируются в целях обеспечения согласованности проведения в территориальном и временном отношении мероприятий, предусмотренных стратегией пространственного развития Российской Федерации, отраслевыми документами стратегического планирования Российской Федерации, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, генеральными схемами, плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием, в соответствии с положениями, определенными стратегией национальной безопасности Российской Федерации, стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, а также на основе данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период» - Ст. 21, п. 2 [1]);
- основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации («Подготовка и разработка основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, на шесть лет с учетом положений ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды» - Ст.27, п.4 [1]);
- государственных программ Российской Федерации («Государственные программы Российской Федерации разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации» - Ст. 28, п. 1 [1]; «Положения стратегии социально-экономического развития Российской Федерации в части целей, задач и приоритетов развития отраслей экономики и сфер государственного управления детализируются в отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, на основе которых формируются мероприятия государственных программ Российской Федерации с необходимым ресурсным обеспечением, в том числе определенным в соответствии с бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период» - Ст. 43 [1]);
- схем территориального планирования Российской Федерации («Схемы территориального планирования Российской Федерации разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и основываются на основных положениях стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации с учетом требований, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами» - Ст. 30 [1]);
- стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации («Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, в целях определения приоритетов, целей и задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации» - Ст. 32, п. 1 [1]).
Таблица 1 - Требования к стратегии социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с № 172-ФЗ
|
Документ |
Статья 16. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации |
|
Разрабатывается (период) |
каждые шесть лет на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. |
|
Разрабатывается на основе (с учетом) |
|
|
Содержит (требования к структуре документа) |
|
|
Является основой для следующих документов |
“для достижения приоритетов и целей .., определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, Формирование перечня государственных программ Российской Федерации осуществляется исходя из стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации”.
|
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации
«Стратегия национальной безопасности Российской Федерации - является базовым документом в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором определяются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства...» (Ст.18, п. 4 [1]).
«Документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации - утверждаемые (одобряемые) Президентом Российской Федерации документы стратегического планирования, определяющие стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации» (Ст. 3, 25 [1]).
Разрабатывается:
«…на период, на который разработан стратегический прогноз Российской Федерации, и корректируется каждые шесть лет» (Ст.18, п. 1 [1]).
Разрабатывается с учетом:
- «… стратегического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период…» (Ст.18, п.1 [1]);
- стратегии социально-экономического развития Российской Федерации («Концептуальные положения в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации основываются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости стратегии национальной безопасности Российской Федерации и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации» - Ст.18, п. 5 [1]).
Содержит (требования к структуре документа)
«Стратегия национальной безопасности Российской Федерации:
1) содержит приоритеты, цели и меры в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
2) содержит оценку текущего состояния национальной безопасности Российской Федерации и оценку угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;
3) определяет национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
4) определяет цели и задачи обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в различных областях и сферах развития Российской Федерации и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности Российской Федерации;
5) определяет организационные, нормативные правовые и информационные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
6) содержит основные показатели состояния национальной безопасности Российской Федерации;
7) содержит иные положения, определенные Президентом Российской Федерации» (Ст. 18, п.3 [1]).
Является основой для следующих документов:
- отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации («Отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации разрабатываются на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в соответствии с их компетенцией федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации с учетом прогноза научно-технологического развития Российской Федерации, стратегического прогноза Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период» - Ст. 19, п. 1 [1]);
- стратегии пространственного развития Российской Федерации («Стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии национальной безопасности Российской Федерации, определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению» - Ст. 20, п. 1 [1]);
- стратегии социально-экономического развития макрорегионов («Стратегии социально-экономического развития макрорегионов разрабатываются и корректируются в целях обеспечения согласованности проведения в территориальном и временном отношении мероприятий, предусмотренных стратегией пространственного развития Российской Федерации, отраслевыми документами стратегического планирования Российской Федерации, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, генеральными схемами, плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием, в соответствии с положениями, определенными стратегией национальной безопасности Российской Федерации, стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, а также на основе данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период» - Ст. 21, п. 2 [1]);
- основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации («Подготовка и разработка основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анали
