ОПУБЛИКОВАНО: Смирнова О.О. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ: ПРИНЦИПЫ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ // Инновации, 2020. № 6 (260), с 17-21.
Текст публикации (по ссылке): текст
При цитировании ссылка на источник информации обязательна!
Стратегическое индикативное планирование: принципы и возможности применения
Смирнова О.О., д.э.н.
Аннотация. Наиболее востребованным инструментом в системе стратегического планирования сегодня может стать индикативное планирование, которое предлагается рассматривать как комплекс мер, направленных на согласование документов стратегического планирования разного уровня путем согласования индикаторов в документах, формирование системы целевых индикаторов и комплекса мероприятий по достижению стратегических целей. Одновременно стратегическое индикативное планирование может выполнять «процессные» функции в системе стратегического управления, объединяя такие функции стратегического управления как прогнозирование, целеполагание, организация, координация, мотивация, мониторинг и контроль.
Использование инструментов индикативного планирования и балансовых расчетов должно обеспечить соответствие приоритетов развития и обеспечения национальной безопасности и ресурсов для их достижения, позволит дополнить «планирования результатов» «планированием ресурсов».
От корректности организации индикативного планирования во многом зависит эффективность функционирования системы стратегического планирования.
Указанный инструментарий индикативного планирования рассмотрен в статье.
Ключевые слова: стратегическое индикативное планирование, организация и функционирование системы; формирование системы планирования, государственное управление, баланс ресурсов.
Формирование эффективно функционирующей системы стратегического планирования приобретает особую актуальность по причине возникшей необходимости концентрации усилий государства на ключевых направлениях развития страны в условиях ресурсных ограничений. Преодоление кризисов, повышение конкурентоспособности, вывод российской экономики на лидирующие позиции напрямую связано со стратегическим планированием, [6] от качества эффективности государственного управления на основе стратегического планирования зависит развитие экономики в целом, приоритетных отраслей промышленности и социальной сферы
На повестке дня разработка подходов по созданию инструментария функционирования как системы стратегического планирования, так и инструментов стратегического управления [7], основанного на балансе ресурсов для реализации долгосрочных целей при решении оперативных задач, отвечающего вызовам и угрозам национальной безопасности страны.
В данной публикации инструментарий индикативного планирования рассматривается как один из ключевых рабочих механизмов, связующих как основные документы стратегического планирования, так и основные функции стратегического управления.
Индикативное планирование является наиболее распространенной во всем мире формой государственного планирования макроэкономического развития, представляет собой совокупность процессов формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, а также разработку системы мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения установленного уровня индикаторов.
Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] (далее – Федеральный закон) утвержден в 2014 году. За прошедшие с принятия Федерального закона почти шесть лет сохранился тренд на формирование отдельных документов без формирования методологической основы стратегического планирования и подходов к реализации принципов стратегического планирования [8]. Но даже на уровне документов стратегического планирования реализация индикативного планирования затруднена поскольку не все документы федерального, регионального, муниципального и отраслевого планирования имеют показатели. При этом показатели зачастую не сопоставимы между собой, при мониторинге реализации и актуализации документов разных видов и уровней не осуществляется согласованное изменение показателей в рамках всей системы стратегического планирования, не выработан алгоритм корректировки документов с учетом новых целей, достижения (недостижения) целевых показателей, достаточности (недостаточности) и перераспределения ресурсов.
Вместе с тем стратегическое планирование представляет собой сложный механизм, имеющий много составляющих: от правовых норм, организационных структур, ресурсного обеспечения до разработки методов, технологий и моделей.
В этой связи предлагается инструменты индикативного планирования рассматривать более масштабно, нежели согласование отдельных показателей (индикаторов) и их единиц измерения в отдельных документах стратегического планирования.
В практике нормативно-правового регулирования термины индикативное планирование и индикативный показатель не являются чем-то новым.
В Федеральной целевой программе "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2018 годы" [2] определено требование внедрения «принципов индикативного бюджетного планирования, ориентированного на результат».
Распоряжением Правительства РФ «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» определен порядок «закрепления показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе отдельных индикативных показателей, в документах стратегического планирования» [3].
Федеральным законом «О промышленной политике в Российской Федерации» определено «применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования» [4]. При этом отмечено, что основными принципами промышленной политики являются в том числе «измеримость целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности в сфере промышленности» и «применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования» [6].
В Бюджетном кодексе Российской Федерации отражено, что «показатели среднесрочного финансового плана муниципального образования носят индикативный характер» [5].
Термин «индикатор», а также задача обеспечения возможности «оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки» отражены в Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Вместе с тем нет единых подходов к определению термина индикативного планирования.
Так, первый подход основывается исключительно на индикаторах (показателях) и считает индикативное планирование как определение показателей с целью достижения пропорциональности и планомерности развития экономики или ее отдельных частей [9] или же как процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие страны в целом, ее территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций в соответствии с процедурами, утвержденными законодательством Российской Федерации [10].
Второй подход носит согласительный характер и предлагает рассматривать индикативное планирование как «механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, основанный на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития и включающий определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро-, мезо-, и микроуровне» [11], где на базе индикаторов создается действенный механизм обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориентиров социально-экономического развития страны [17].
Существуют подходы, определяющие необходимость разработки одного документа - единого индикативного плана [12] с использованием тех макроэкономических показателей (индикаторов), которые имеют наибольшее значение для развития экономики[13].
Вместе с тем, по мнению автора, индикативное планирование представляет внушительный комплекс мер и мероприятия, требующий разработку инструментария и единство подходов для его реализации.
Исходя из указанного, индикативное планирование целесообразно определить как процесс формирования системы индикаторов (показателей) и разработка на их основе экономических мер государственного воздействия на экономические процессы для достижения установленных показателей [14].
Такой подход позволит реализовать на практике не только принципы измеряемости целей и соответствия показателей целям, определенные Федеральным законом «О стратегического планирования в Российской Федерации», но также внедрить программно-целевой принцип, принцип ресурсной обеспеченности, принцип сбалансированности системы стратегического планирования.
Индикативное планирование должно стать основным инструментом по реализации, мониторингу и корректировке целей, поставленных в документах стратегического планирования с учетом объективной оценки складывающейся ситуации, а также механизмом систематизации реализации документов стратегического планирования, анализ которой позволяет принимать своевременные управленческие решения [16].
В связи с тем, что и в отечественной, и в мировой практике большинство теоретических и методических положений индикативного планирования остаются дискуссионными и недостаточно разработанными, особое значение приобретает проблема формирования отечественной модели индикативного планирования, ее методологического, методического и информационного обеспечения так.
В рамках формирования современного подхода к индикативному планированию, автор предлагает акцентировать внимание на двух основных составляющих:
1. индикативное планирование является «процессной» функцией системы стратегического планирования [15];
2. индикативное планирование является неотъемлемым инструментом в системе стратегического управления.
Термин «процесс стратегического планирования» неоднократно встречается в Федеральном законе, а определенные Федеральным законом такие «процессные» функции как мониторинг и контроль, «оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования», «проведение анализа, выявление возможных рисков и угроз и своевременное принятие мер по их предотвращению» [1,ст.40]; «оценка результативности и эффективности реализации решений, принятых в процессе стратегического планирования» [1, ст.41 могут быть реализованы посредством инструментов индикативного планирования. Таким образом, именно инструментарий индикативного планирования позволяет перейти от документов к процессному (функциональному) подходу в реализации положений Федерального закона.
В этой связи как нельзя лучше подходят те опреления индикативного планирования, которые акцентируют внимание на его непрерывности. Причем непрерывность индикативного планирования относится не к документам (уровням документов) стратегического планирования, а к функциям управления.
Схема 1. Индикативное планирование как инструмент стратегического управления. Источник: составлено автором. Примечание: в приведенной схеме непрерывность индикативного планирования относится к основным функциям управления, а не к перечню индикаторов (показателей) документов стратегического планирования.
В этой связи методами индикативного планирования становятся сценарный прогноз долгосрочных и краткосрочных тенденций, сбалансирвоанное целеполагание, расчет сбалансированных пропорций объемных и ценовых показателей, оптимальный выбор в принятии решений. В рамках таких управленческих функций как мотивация и координация при применении инструментов индикативного планирования в виде системы мер для достижения целевых показателей по новому могут быть рассмотрены вопросы налоговой и ценовой политики, обеспечивающие заинтересованность в расширении необходимых видов хозяйственной деятельности, льготной политики в отношении местных налогов, привлечение инвестиций и создание наиболее благоприятного климата в конкретных секторах экономики.
Исходя из указанных составляющих, задачами индикативного планирования должны являться определение показателей результативности и эффективности реализации стратегических целей; разработка и внедрение методик оценки результативности и эффективности принимаемых мер; формирование механизма систематизации реализации документов стратегического планирования; балансировка планируемых действий, требующих значительных организационных и ресурсных затрат; увязка принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с ресурсными и бюджетными ограничениями [14]. Индикативное планирование выступает в качестве совокупности процедур согласования процессов [13] отраслей, регионов и бизнеса. Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации, мониторингу и корректировке целей, поставленных в документах стратегического планирования с учетом конкретно складывающейся ситуации.
Индикатор является центральным понятием системы индикативного планирования. Для оценки процессов разрабатывается единая система индикаторов (показателей), которые должны иметь целевые и критические («пороговые») значения. Система индикативного планирования должна содержать реестр целевых и агрегированных показателей, целевые и пороговые значения показателей документов стратегического планирования, порядок анализа показателей, механизм автоматизированного сбора и анализа данных.
По индикативным значениям показателей определяется уровень состояния и развития процессов. Приближение к критическому значению индикатора сигнализирует о возможности возникновения риска достижения установленного целевого уровня развития. Достижение критического значения формирует фактор угрозы и требует изменения стратегии действий, выработку мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения запланированных индикаторов.
Вместе с тем, по мнению автора, попытки определить и законодательно закрепить конкретный перечень показателей на долгие годы – является неверным подходом. Конкретные индикаторы являются инструментом решения конкретных поставленных перед страной и регионами целей и задач на конкретном промежутке времени. Цель государства - развитие экономики и сохранение целостности и независимости государства. Однако, на конкретном временном промежутке цели развития государства могут не совпадать с выбранными социальными стандартами. В этой связи говорить о конкретных показателях (индикаторах) необъективно.
В целях реализации поставленных стратегических задач необходимо обеспечить соответствие заявленных приоритетов развития и обеспечения национальной безопасности и ресурсов, а также эффективное использование ограниченных ресурсов. В этой связи целесообразно наряду с "планированием результатов" осуществлять "планирование ресурсов", которое обеспечивается путем внедрения балансовых расчетов, построенных на системе показателей индикативного планирования.
Применение балансовых расчетов должно обеспечить наличие необходимых и достаточных ресурсов для реализации поставленных целей. К основным видам балансовых расчетов, необходимых для определения ресурсного обеспечения процессов планирования, относятся: расчет баланса трудовых и финансовых ресурсов, запасов полезных ископаемых и иных видов сырья, топливно-энергетический баланс, потребности в транспортной инфраструктуре и основных фондах (с учетом износа, уровня обновления, инвестиций) и иных видов ресурсов.
Выявление по результатам балансовых расчетов системного ресурсного дефицита, формирующего риск недостижения установленных целевых параметров, является основанием для корректировки предусмотренных мероприятий, направленных на восполнение ресурсов и поиск источников. В случае невозможности устранения системного ресурсного дефицита возможна корректировка целевых показателей для достижения ресурсной обеспеченности.
Каждый этап стратегического планирования должен сопровождаться и проверяться с помощью балансовых расчетов. Вычислительная модель (математический инструментарий) должна обеспечивать расчёты последствий возмущений новых факторов и позволять оценивать последствия и вносить необходимые коррективы в индикаторы (показатели) с целью восстановления баланса для реализации стратегических планов [18].
Система стратегического планирования должна быть комплексной и функционировать в условиях непрерывно меняющейся динамики экономики и ее показателей (включая прогнозные показатели и с учетом их реализации), что невозможно без использования математического аппарата, обеспечивающего реализацию комплекса задач, связанных с системным подходом к государственному планирования и пространственному развитию Российской Федерации, моделированию экономики [19]. Такую систему невозможно представить в виде реестра документов государственного стратегического планирования [20].
Схема 2. Стратегическое индикативное планирование. Источник: составлено автором
Таким образом, индикативное планирование призвано обеспечить оптимальное сопряжение целей развития со средствами их достижения.
В этой связи было бы уместным предложить термин стратегическое индикативное планирование как инструментарий реализации стратегических целей развития государства при достижении максимальной эффективности используемых ресурсов и использования новейших технологий на основе использования балансовых расчетов.
Реализация указанных предложений на основе инструментов непрерывного индикативного планирования позволит обеспечить устойчивость системы стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам на всех уровнях государственного управления. Инструменты индикативного планирования должны стать обязательной составляющей разрабатываемых и утверждаемых на всех уровнях власти документов стратегического планирования в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Указанный комплекс работ должен сопровождаться разработкой инструментария, методов индикативного планирования, совершенствованием систем управления ресурсами, формированием требований к математическому инструментарию модели общего равновесия экономики России в целях обеспечения национальной безопасности, обеспечивающему качественное функционирование системы государственного стратегического планирования, построенной на принципах координации и непрерывности разработки стратегических документов [20], их конституционность и правообеспеченность, выбор приоритетов и обоснованное целеполагание, соблюдение комплексности, сбалансированности, пропорциональности и ресурсной обеспеченности предлагаемых стратегических решений.
