Концептуальные подходы к формированию архитектуры документов стратегического планирования в России
Опубликовано: Смирнова О.О., Бочарова Л.К., Беляевская-Плотник Л.А., Богданова Ю.Н. Концептуальные подходы к формированию архитектуры документов стратегического планирования в России // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2019. Т. 10. N 4, стр. 440 – 456
Текст публикации (по ссылке): http://olgasmirnova.ru/data/documents/2019-3.pdf
С 2014 года ведется работа по внедрению положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[1], осуществляется разработка документов стратегического планирования, предусмотренных Федеральным законом. При этом сложившаяся система стратегического планирования Российской Федерации, при наличии большого количества документов стратегического планирования (в государственном реестре зарегистрировано около 57 000 документов) имеет низкую эффективность в системе государственного управления и не решает задачи координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, определенные Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Можно выделить следующие проблемы в сфере стратегического планирования:
система не обеспечивает скоординированную деятельность участников стратегического планирования, органов государственного и корпоративного управления по реализации стратегических приоритетов, целей, задач и показателей;
не выработан комплексный подход к реализации положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
отсутствует единая архитектура документов стратегического планирования;
документы характеризуются изолированностью, отсутствием стратегических ориентиров для бизнеса и регионов, практически не используются в процессе принятия решений на федеральном, региональном и муниципальных уровнях;
не определены меры ответственности за неисполнение документов стратегического планирования;
не прослеживается взаимосвязь между стратегическими целями и бюджетным процессом, отсутствует прямая и непосредственная связь между стратегическим целеполаганием и практикой формирования и реализации государственных программ, с финансированием и использованием иных ресурсов в целях реализации стратегий;
низкая эффективность механизмов «обратной связи» в системе государственного управления, обеспечивающей учет результатов мониторинга и контроля документов стратегического планирования, а также оценки рисков и угроз в сфере социально-экономического развития и экономической безопасности при принятии управленческих решений.
Отсутствие единой архитектуры документов, обеспечивающей согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования различных уровней, также является причиной низкой эффективности и малой востребованности стратегического планирования в системе государственного и муниципального управления.
В части нормативного правового обеспечения работа по стратегическому планированию в стране сегодня базируется на положениях Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[2] (далее 172-ФЗ), а также рекомендациях по разработке, корректировке и мониторингу отдельных документов стратегического планирования[3].
Обзор литературы и исследований. В части методологического задела для раскрытия поставленной в данной статье задачи необходимо отметить наличие фундаментальной отечественной научной школы государственного планирования, где Россия имеет уникальный опыт реализации теоретических и методологических разработок.
Основоположниками государственного планирования являются Н.Д. Кондратьев (сформулировал основные условия эффективной организации плановой работы) и В.Леонтьев (разработанный им в 20-х годах XX века балансовый метод «затраты – выпуск» был востребован только в 50-х гг. XX века).
Неоценимый вклад в становление теории и практики стратегического планирования внесен авторами – идеологами первого в мире государственного стратегического плана ГОЭРЛО (разработан в 1920 г. под руководством Г.М.Кржижановского) и генерального плана развития народного хозяйства СССР на 1928-1940 гг. (разработан под руководством П.С.Осадчева и В.А.Базарова). Необходимо отметить труды ученых мировой известности, являющихся первыми специалистами Госплана СССР: И.Т.Александрова, В.Р.Вильямса, И.М.Губкина, Д.Н.Прянишникова, С.Г.Струмилина, М.А.Шателяна, председателя Госплана СССР (1937 – 1949 гг.) академика Н.А.Вознесенского и первого заместителя председателя Госплана СССР, чл.- корр. Г.М.Сорокина.
В 50-х – начале 60-х годов с приходом в прогнозно–аналитическую практику плановой работы сценарных подходов необходимо отметить труды плеяды ученых, сформировавших фундаментальные основы государственного стратегического планирования - академиков А.Н.Ефимова, В.А.Котельникова и В.С.Немчинова. Следует указать также на работы таких авторов, как Б.И.Брагинский, А.Д.Курский, Г.М.Сорокин, С.Г.Струмилин.
Со второй половины 60-х гг. XX века стало развиваться комплексное научно – техническое и социально – экономическое прогнозирование. Вклад в теорию внесли Л.И.Абалкин, А.И.Анчишкин, М.З.Бор, Л.Я.Бери, Б.И.Брагинский, А.Г.Гранберг, М.Я.Лемешев, Б.З.Мильнер, С.Г.Струмилин, В.Н.Черковец, С.С.Шаталин, Р.И.Шнипер.[4]
Имеющиеся современные научно-теоретические и практические разработки в сфере совершенствования системы стратегического планирования [1-5], включая зарубежный опыт [6-15], характеризуют различные подходы к формированию системы стратегического планирования и ее практического воплощения в документах. В России в настоящий момент в системе стратегического планирования сформировалось избыточное количество программно-плановых документов регионального и муниципального уровня, часть из которых имеет слабую связь с документами целеполагания федерального уровня. Однако, российские авторы [16] отмечают, что оценки исполнения таких программно-плановых документов, сосредоточены преимущественно на вопросах расходования бюджетных средств, в результате чего закрепляется ситуация с «необязательностью» достижения стратегических целей, включая национальные, и задач.
Сегодня в России одновременно с разработкой отдельных нормативных правовых актов по разработке, корректировке и мониторингу отдельных документов стратегического планирования[5] возросло и число исследований, которые в большинстве своем посвящены разработке отдельных элементов государственного стратегического планирования (стратегий и программ развития отдельных округов, субъектов РФ, муниципальных образований и др.), но не затрагивают проблематику формирования методологии системы стратегического планирования развития Российской Федерации[6]. Не ведется разработка таких важных для формирования системы стратегического планирования как порядок функционирования федеральной информационной системы стратегического планирования (требования статьи 14 «Информационное обеспечение стратегического планирования» Федерального закона № 172-ФЗ) и порядок координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования (требования статьи 4 «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования» Федерального закона № 172-ФЗ).[7]
Материалы и методы. Сегодня на практике сложились две независимо-существующие системы документов стратегического планирования - система обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития, которые между собой не сопрягаются должным образом, обладают различным методологическим обеспечением и способами мониторинга.
В этой связи, обеспечивающей методологией процесса разработки архитектуры документов системы стратегического планирования должно быть раскрытие принципов стратегического планирования, отраженных в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Основополагающим методологическим обеспечением такой архитектуры выступает принцип единства и целостности, что означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования (172-ФЗ, ст.7. п.2).
Особое место среди совокупности методического обеспечения процесса формирования архитектуры документов стратегического планирования должен занимать системный подход. Сегодня дальнейшая работа над отдельными документами без реализации системного подхода и принципов стратегического планирования может усугубить ситуацию, поскольку разрозненность и несогласованность документов снижает эффективность реализации закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Таким образом, разрабатываемая архитектура документов стратегического планирования должна методологически опираться на раскрытие определенных законом 172-ФЗ принципов стратегического планирования во всех сферах, включая вопросы национальной безопасности страны.
Немаловажное значение в процессе построения архитектуры документов должны занимать прогностические инструменты, на основании которых формируются долгосрочные тренды развития страны. Использование прогнозов в совокупности с инструментами сценарного моделирования является действенным механизмом апробации государственных решений в сфере обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития. Однако важным условием построения долгосрочных прогнозов должно быть соблюдение принципа единого горизонта прогнозирования во избежание противоречий и разрозненности во времени решаемых в документах задач.
В рамках процедуры контроля и мониторинга исполнения документов стратегического планирования наиболее эффективными для использования являются индикативные методы, которые позволяют путем конкретизации уровня целеполагания (установление целевых и плановых значений показателей-индикаторов) выстроить конструкцию «цель-средство-результат» в соответствующих документах.
Результаты исследования. С учетом вышеуказанных вводных, задача по организации функционирования системы документов стратегического планирования разбивается на 2 подзадачи, а именно: формирование архитектуры документов и определение регламента (порядка) функционирования системы документов. Остановимся в данной публикации на первой подзадаче.
Отсутствие такого важного системообразующего документа долгосрочного целеполагания, как Стратегия социально-экономического развития РФ, вынуждает «достраивать» стратегический образ будущего страны другими документами, в том числе не определенными в качестве документов стратегического планирования согласно 172-ФЗ. Так, в современном нормативно-правовом пространстве не нашли отражения в системе стратегического планирования такие документы, как Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в начале каждого электорального цикла, с последующим принятием «майских» указов, которые уже два политических цикла выполняют функцию среднесрочного целеполагания.
Отправным документом при такой системе должны выступать системообразующие документы, содержащие национальную идею, трансформирующуюся в стратегический образ будущего страны. Такими документами могут быть Концепция социально-экономического развития РФ на период до 2050 года и Концепция научно-технической политики РФ на период до 2050 года, которые будут описывать желаемые (целевые) параметры соответственно социально-экономического развития страны, а также основные направления научно-технологической политики. На данном идеологическом этапе происходит формирование концептуальных представлений об образе будущего на период до 2050 года соответственно в сфере социально-экономического и научно-технологического развития с определением желаемых векторов развития страны. Заметим, что 2050 год является условной датой, при этом достаточно отнесенной во времени. Начиная с настоящего момента, период до 2050 года полностью включает пять политических циклов, с учетом текущего, а также захватывает начало шестого цикла. В целом, такой подход может обеспечивать преемственность проводимой внешней и внутренней политики, позволяя с большей вероятностью достигнуть желаемого образа будущего. Верификацию, то есть подтверждение на «пригодность» концептуальных представлений необходимо проводить инструментами экономико-математического моделирования, балансового проектирования, системно-динамического вариативного прогнозирования на уровне долгосрочных прогнозов.
В этой связи следующим блоком архитектуры документов стратегического планирования целесообразно сделать пакет долгосрочных прогнозов: бюджетный, социально-экономического развития, научно-технологического развития и на единый период равный периоду, на который разрабатываются концептуальные представления о будущем образе государства. Набор взаимосвязанных прогнозов, должен раскрывать основные доминирующие тенденции социально-экономического развития, определять перспективные тренды и направления технологического развития, а также определять не только риски и угрозы национальной безопасности, но и возможности развития в прогнозной перспективе.
В целом, долгосрочные прогнозы должны являться основой для разработки документов долгосрочного целеполагания, которые должны иметь сопряжение директивного и индикативного методов целеполагания. Кроме того, при помощи инструментов сценарного прогнозирования/моделирования может быть произведена апробация решений, изменяющих доминирующие тенденции во всех сферах обеспечения национальной безопасности для целесообразности включения их в документы целеполагания.
Важным условием разработки и принятия документов данного уровня является соблюдение принципа единого горизонта прогнозирования, а также пакетная разработка и принятие данных документов.
На данном уровне стратегического прогнозирования происходит выявление и анализ долгосрочных тенденций с учетом имеющихся концептуальных представлений об образе будущего, которые будут актуальны для страны и ее территорий в прогнозной перспективе. К таким тенденциям следует отнести, в первую очередь, демографию, географию (границы территорий и наличие природных ресурсов), экологию/климат, науку, человеческий капитал, а также тенденции развития различных компонентов внешнего мира.
Выявленные долгосрочные тенденции после глубокого и всестороннего анализа и экспертной оценки в случае негативного их влияния на развитие государства в целом расцениваются, как угрозы и риски национальной безопасности и социально-экономического развития страны, которые должны быть отражены в соответствующих документах стратегического планирования. В случае придания экспертами позитивной оценки выявленным долгосрочным тенденциям/трендам, они трактуются как целевые ориентиры (вектора) развития страны на прогнозную перспективу и могут лечь в основу сценарного прогнозирования, как более высокого уровня прогностических исследований.
Нельзя не отметить, что указанные документы разрабатываются и в настоящее время, однако, можно констатировать отсутствие их должной взаимосвязанности и взаимопроникновения, различность горизонтов прогнозирования. Указанный подход также не позволяет в полной мере обеспечить комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития.
Наличие сложившейся практики обусловлено различными причинами, такими как, отсутствие качественного стратегического анализа и синтеза, недостаточное использование сложного математического инструментария при моделировании и пр. Полагаем, что консолидация усилий органов власти, ответственных за разработку указанных долгосрочных прогнозов, регламентирование методологического подхода к прогнозированию и взаимодействию участников этого процесса, привлечение научных организаций, специализирующихся в данной сфере научной деятельности. При системном подходе всё указанное может способствовать повышению качества научно-обоснованного долгосрочного прогнозирования потенциального состояния и развития России.
Основные доминирующие тенденции и тренды социально-экономического и научно-технологического развития, а также риски и угрозы развития бюджетной сферы, внешнеполитической и внешнеэкономической обстановки целесообразно обобщать в Стратегическом прогнозе РФ, который должен содержать сценарные варианты развития страны с указанием оптимального сценария с точки зрения обеспечения национальной безопасности на основании развития социально-экономической сферы с учетом выявленных рисков и имеющихся ограниченных ресурсов.
Вместе с тем, очевиден тот факт, что долгосрочное прогнозирование не обладает столь высокой точностью результатов, как, например, среднесрочное прогнозирование, поскольку слишком быстро меняются условия, что усиливает фактор высокой неопределенности. В совокупности, основанные на симбиозе стохастических и детерминированных моделей, а также на консенсусе экспертных мнений, долгосрочные прогнозы призваны сформировать представления о будущих тенденциях, вызовах и угрозах для развития государства. Описывая, по сути, вероятностную характеристику объекта исследования – страны в целом с учетом развития внешнего мира, полагаем, что только «пакетное», взаимосвязанное формирование и принятие долгосрочных прогнозов даст наибольший эффект для других уровней системы стратегического планирования, выступая для них в некотором роде основополагающим фундаментом.
Все долгосрочные стратегии, определенные 172-ФЗ как документы стратегического планирования уровня целеполагания, за исключением стратегий социально-экономического развития макрорегионов, логично строить на основе стратегического прогноза, как обобщающего документа, что исключит «потерю» в соответствующих стратегиях тех или иных рисков и угроз. При этом следует отметить, что стратегия научно-технологического развития РФ должна опираться также и на долгосрочный прогноз научно-технологического развития, поскольку научная деятельность является высокорисковой, а направления технологического развития слабо предсказуемыми. Такой подход обусловливает при разработке стратегии научно-технологического развития РФ учет большего числа перспективных научных направлений, нежели может быть учтено в Стратегическом прогнозе РФ. Следует отметить, что в целом при разработке долгосрочных стратегий развития страны обращение к положениям соответствующих долгосрочных прогнозов также будет целесообразным.
Вместе с тем, ключевым прогнозным документом должен выступать Стратегический прогноз РФ, как наиболее комплексный, включающий и обобщающий положения других долгосрочных прогнозов, и который будет являться основой для формирования Стратегии национальной безопасности РФ, определяющей национальные интересы и стратегические приоритеты России.
В текущей конфигурации системы стратегического планирования Стратегия национальной безопасности РФ является равнозначным документом со Стратегией социально-экономического развития РФ на долгосрочный период[8]. В предлагаемом авторами подходе, Стратегия национальной безопасности РФ является документом более высокого порядка, нежели чем все остальные документы стратегического планирования уровня целеполагания на долгосрочный период, поскольку в ней формулируются риски, вызовы и угрозы в отношении как внешних, так и внутренних сфер развития государства.
Полагаем, принципиально важным рассматривать основные стратегические документы страны на долгосрочный период в качестве инструментов реализации стратегических национальных приоритетов, определенных Стратегией национальной безопасности РФ.
При цитировании ссылка на источник информации обязательна!
Опубликовано: Смирнова О.О., Бочарова Л.К., Беляевская-Плотник Л.А., Богданова Ю.Н. Концептуальные подходы к формированию архитектуры документов стратегического планирования в России // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2019. Т. 10. N 4, стр. 440 – 456